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    馬海濤:完善綠色稅收體系 推進綠色低碳發展

    2022-06-09 | 來源:《中國稅務》2022年第6期 | 作者:馬海濤
    時間:2022-06-09   來源:《中國稅務》2022年第6期
    作者:馬海濤

      習近平總書記指出,生態文明建設是加快轉變經濟發展方式、實現綠色發展的必然要求。黨的十九屆五中全會強調,要堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,提出到2035年“碳排放達峰后穩中有降,生態環境根本好轉、美麗中國建設目標基本實現”的社會主義現代化遠景目標。財稅政策是推動我國綠色發展,助力實現碳達峰碳中和目標的重要支撐。當前我國生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解,重點區域、重點行業污染問題仍然突出,實現碳達峰、碳中和任務艱巨,更需要綠色稅收政策的有力支持與保障。

      財稅政策對促進綠色低碳發展具有重要作用

      財稅政策作為政府的重要經濟手段,對推進生態環境改善,促進綠色低碳轉型與應對氣候變化具有重要作用。第一,財稅政策可以有效激勵清潔能源、低碳產業、綠色技術、低碳產品、自然碳匯(指森林吸收并儲存二氧化碳的能力)等的快速發展。財政支持或稅收優惠可以推進清潔能源的開發與利用,驅動企業增加投資或加大研發投入,釋放企業創新活力,提升企業全要素生產率,推動能源結構調整與產業結構升級。第二,財稅政策可以倒逼高碳排放高污染企業減污降碳,推動實現綠色轉型發展。財稅政策通過對高污染高耗能產業與企業施加約束,能夠有效抑制企業的高污染高耗能行為,提高納稅人環保意識,強化企業治污減排的責任,引導企業節能減排降碳。并且,通過財稅政策分擔企業綠色低碳轉型成本,能夠激勵企業不斷提高外部成本消化能力,有助于企業妥善應對綠色低碳轉型中可能的風險隱患。第三,財稅政策特別是綠色稅收政策有助于推動國際氣候變化合作。歐盟2021年3月通過了碳邊境調節機制方案以解決可能的碳泄漏問題(指發達國家的溫室氣體減排會引起發展中國家排放量的增長)。碳邊境調節機制的出臺對我國進出口將產生深遠影響,有可能提高我國商品出口至歐盟國家的稅收負擔,降低我國出口商品的競爭力。我國碳排放權交易系統的二氧化碳交易包含稅收成本,若能夠有效反映我國企業二氧化碳排放所承擔的成本,將成為我國與歐盟談判的重要依據。另外,推進增值稅等國內稅收制度與歐盟碳邊境調節機制的銜接與協調以推進碳減排也是一項重要內容。

      目前,我國已逐步構建起稅收激勵與約束“雙向用力”,資源開采、消耗、污染排放、循環利用、進出口等“多環相扣”,資源稅、環境保護稅、企業所得稅等“多稅共治”的綠色稅收體系,既能有效抑制企業高污染高耗能行為,也有利于鼓勵企業節能減排,推動綠色消費。雙向調節助力生態環境保護,在推進我國綠色發展方面發揮了重要作用,以環境保護稅為主體的約束型綠色稅收政策產生了明顯的節能減排效應。

      一是環境保護稅的實施促進了主要污染物排放量的下降。自2018年實施以來,截至2020年納稅人申報的主要大氣污染物二氧化硫、氮氧化物排放量年均降幅分別達3.5%、3.1%,主要水污染物化學需氧量、氨氮排放量年均降幅分別達3.8%、3.3%。此外,全國每萬元GDP產值對應的污染當量數從2018年的1.16下降到2020年的0.86。

      二是水資源稅改革試點有效抑制不合理用水需求,促進水資源節約保護。2016年7月1日,河北省在全國率先實行水資源稅改革試點。2017年12月1日,試點擴大到北京、山西、內蒙古等9個省(區、市)。水資源稅改革試點有效釋放了綠色紅利,節水效應顯現,地下水取用量下降,特種行業轉變用水結構,高耗水企業采取節水措施。數據顯示,擴大試點的9省(區、市)實行改革后半年,超采區取用地下水量同比下降9.28%。如北京某熱電有限公司改革前全部使用地下水,改革后企業優先使用地表水,試點半年少采地下水3萬立方米,降幅達64%。

      三是資源稅立法為減污降碳源頭管控奠定了法律基礎。《中華人民共和國資源稅法》自2020年9月1日起開始施行。資源稅是綠色稅收體系的重要組成部分,立法營造了透明、穩定、可預期的良好稅收環境,通過引導人們對資源的節約利用、高效利用解決部分環境問題,同時實現經濟社會的可持續發展。

      四是我國還出臺了一系列激勵企業綠色發展的稅收政策。在企業所得稅方面,符合條件的環境保護、節能節水項目所得,可享受企業所得稅“三免三減半”;購置并實際使用符合規定的環保節能專用設備,可按10%抵免當年所得稅應納稅額;并對符合規定的環保產業設備(產品)給予投資抵免、加速折舊等優惠。在關稅方面,2021年1月1日起,調低了一部分節能環保產品的進口關稅。在增值稅方面,對利用風力生產的電力等自產貨物實行增值稅即征即退50%的政策,銷售符合條件的自產資源綜合利用產品和提供資源綜合利用勞務享受增值稅即征即退政策。在車輛購置稅和車船稅方面,對購置的符合條件的新能源汽車免征車輛購置稅;對符合一定節能標準的新能源船舶和汽車免征車船稅,鼓勵新能源汽車消費。當然,目前綠色稅收體系也還存在激勵和約束機制不夠健全、征收管理有待完善、配套措施有待細化等問題,對綠色發展的促進作用還有進一步優化的空間。

      積極構建綠色發展財稅保障機制

      綠色發展是建設“美麗中國”的必由之路。黨的十八屆五中全會提出了綠色發展的重要理念,和創新、協調、開放、共享一起構成新發展階段我國經濟社會發展的“五大基本理念”,描繪出我國全面建設小康社會的宏偉藍圖。財稅是國家治理的基礎和重要支柱,應高度重視財稅政策在促進綠色低碳轉型發展中獨特的引導作用,立足國情和發展階段,加強頂層設計,科學制定綠色發展財稅保障機制,完善綠色稅收體系,以實現減污降碳協同增效為抓手,以改善生態環境質量為核心,推動綠色發展,努力建設人與自然和諧共生的美麗中國。

      一是加快構建清潔能源稅收支持體系。當前,與能源供給體系相關的財稅政策包括:資源稅、成品油消費稅以及核電、風電、水電領域的增值稅優惠政策,以及企業所得稅的部分優惠政策。在資源稅方面,要進一步落實清費立稅,減輕企業總體稅負,助力企業節能減碳;擴大征稅范圍,逐步涵蓋其他不可再生資源和部分存量已經或即將達到資源承載極限的資源。在成品油消費稅方面,要適時優化征稅范圍,明細稅目稅率差異化劃分;推進征收環節后移改革;推動由中央稅向中央與地方共享稅方向改革,調動地方積極性。在增值稅優惠政策方面,要鼓勵能源企業技術轉讓,并對購買先進技術的一方給予稅收優惠;將激勵型稅收政策作用于能源產業全產業鏈,全方位高效刺激能源技術創新。

      二是服務產業結構轉型升級。首先是推動工業領域碳減排。工業是主要的碳排放來源,鋼鐵、水泥行業是污染和碳排放“大戶”,并且工業領域污染物和碳排放區域差異大,表現為東西不平衡和南北不平衡。因此,工業領域的碳減排工作要重點圍繞調整產業結構、優化產能布局兩方面進行,推動過剩產業退出和轉型,提升高端制造業和綠色低碳產業比重,優化產業結構,實現工業發展與碳排放“脫鉤”。圍繞工業領域低碳發展的財稅政策可以分為激勵性政策和約束性政策。在約束性政策方面,要適當擴大稅收對工業節能減污減碳的調節范圍、增加調節力度;增加對排污的稅收懲罰力度;可適時將碳排放納入環境稅收體系的征稅范圍。在激勵性政策方面,要注重稅收與財政、稅收與金融、稅收與價格等政策的協調配合,將稅收優惠政策與納稅信用等級評價、財稅銀保合作協議等機制進一步融合;擴大清潔能源使用增值稅即征即退政策行業覆蓋范圍,實施鼓勵低碳工藝和資源循環利用的財政補貼和稅費優惠政策;根據適合本區域的碳達峰、碳中和目標進度與實現路徑進行規劃,制定相應的特色化財稅政策支持方案,東、中、西部地區協同推進,避免國內區域“碳轉移”。其次是推動交通領域碳減排。在汽車消費稅、車輛購置稅和車船稅等方面,要進一步建立差異化政策,根據車輛的污染程度來確定不同的稅率,并按照污染程度分檔征收。最后是推動建筑領域碳減排。建筑行業節能減排潛力巨大,要采取“政府引導,社會參與”的多元運營與投資模式,加快發展智慧城市和綠色建筑;建立完整、有效的智慧城市投融資及運營體制,推進智慧能源與綠色建筑相結合,實現綠色建筑智能化升級。

      三是發展綠色低碳技術。目前我國綠色低碳技術自主創新能力不足,與國際先進水平相比,仍處于“跟跑”狀態,特別是綠色低碳重大戰略技術儲備不足,創新鏈與產業鏈協同保障能力不夠,碳捕獲、利用與封存(CCUS)技術研發面臨資金約束,減排貢獻較低等。稅收領域主要通過稅收優惠政策支持綠色低碳技術發展,主要包括研發投入稅前加計扣除、針對環保專用設備購置、重大技術裝備進口等企業所得稅和增值稅優惠。要擴大低碳技術研發與應用的現行稅收優惠,比如采用稅收減免、投資抵免、加速折舊、再投資退稅等多種稅收支出形式,在高新環保技術的研究、開發、轉讓、引進和使用各環節給予更加優惠的稅收鼓勵,降低低碳技術開發成本。

      四是發展自然碳匯。我國自然碳匯能力存在較大提升空間。目前與自然碳匯相關的財稅政策主要采用稅收優惠和財政專項支出的形式,涉及農產品免征增值稅、企業所得稅優惠。但目前相關支出力度較低,生態補償措施無法彌補損失和荒漠化地區的造林成本;偏重于支持培養陸地生態系統碳匯能力,對于海洋生態系統的支持力度較小。要充分發揮稅收優惠政策的激勵作用,并將稅收政策與碳市場更加緊密有效地結合。對參與碳匯交易的企業實行一定的差別化稅收優惠政策,如允許企業在稅前抵扣一定比例的購買碳匯支出,鼓勵更多市場主體參與到碳匯市場交易中,促進碳匯市場發展;建立跨區域生態補償機制,比如建立陸海統籌增匯機制,通過區域間轉移支付方式統籌協調。

      五是加強與國外碳邊境調節機制的協調配合,推進國際氣候變化合作。碳邊境調節是中國、美國、歐盟氣候合作的熱點議題,作為實現碳達峰目標重要抓手的碳排放權交易市場的完善是一項重要內容。碳排放權交易市場因其不僅可以控制溫室氣體總排放量,還能通過市場價格信號調節優化碳資源配置,以較低的社會成本實現較好的減排效果,是世界各國運用市場機制控制溫室氣體排放的重要工具。稅收作為政府宏觀調控的重要手段,對提高碳排放權交易市場流動性、保障碳排放主體稅負公平、推動國際氣候合作具有重要作用。要加強氣候外交并積極參與世界貿易組織框架下的環境保護相關條款的談判,構建與碳邊境調整機制銜接和協調的國內稅收制度。進一步擴大碳定價的覆蓋范圍,考慮適當時機針對排放溫室氣體但尚未納入碳排放權交易市場的行業和企業開征碳稅,建立起清晰的碳定價路線圖,促進國內碳排放企業稅負公平,為與歐盟等就碳邊境調節機制實施方案對話創造有利條件。

      (作者系中央財經大學副校長)

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